土瓜灣啟明街/榮光街重建項目 (KC-013) 民間社會影響評估調查報告摘要及街展展板 (中文版)

土瓜灣啟明街/榮光街重建項目 (KC-013)
民間社會影響評估調查報告摘要

舊區街坊自主促進組
2017年11月5日

一) 研究背景

市區重建局(下稱市建局)於2016年至17年期間在土瓜灣接連宣佈了六個重建項目,涉及清拆74棟樓宇,將近6000人受影響。這六個重建項目由馬頭圍道/春田街直落至土瓜灣道/銀漢街,實質是互相毗鄰,加上附近兩個已清空為地盤但尚未正式發展的重建項目,總合成一個巨型重建區。當局聲稱要以「小區發展模式」重建土瓜灣,意思就是一次性剷平一個原有社區,作合併發展。

根據〈市區重建策略〉,市建局進行重建時,應保存區內居民的「社區網絡」及改善他們的生活質素。可是,現時居於舊樓的有許多基層劏房戶,亦有居住多年的街坊,及服務街坊多年的小店。那麼,一系列如此巨型的重建區,到底對居民的衝擊為何?市建局又是否有相應的規劃及措施,去減低對他們生活帶來的破壞及保存社區網絡?

《市區重建局條例》規定市建局在進行重建項目時,必須於人口凍結前後進行兩次社會影響評估(Social impact assessment, SIA),用以分析發展計畫對受影響居民所帶來的負面影響,並制定舒緩措施。可是,本組發現市建局的SIA評估是十分粗疏,未能真確反映對重建戶面對的影響,原因如下:

  • 詢問居民「社區網絡」的方法存誤導,低估了社區網絡的重要性
  • 忽略了重建過程中對居民日常生活所造成的困擾
  • 全無問及居民和商戶對重建程序及政策的認知
  • 不斷重覆聲稱現有政策或措施可解決所有問題,並不是根據調查提出該改善的紓緩措施

有見官方的SIA評估存有種種疏漏,令重建戶的權益未能得到保障,由民間社會自發進行的社會影響評估顯得更為重要。礙於人力所限,本組義工只能於其中一個市建局最近展開的啟明街/榮光街重建項目(KC-013)進行民間SIA評估研究及建議相關舒援措施,希望研究結果能亦為其他重建項目居民提供參考。

二) 研究方法

是次評估研究所涉及的範圍為啟明街/榮光街項目(KC-013),乃是市建局在土瓜灣最近公佈的一個細項目,於2017年3月17日刊憲公布,位於九龍城土瓜灣啟明街4至24號(雙數)及啟明街26至28號(雙數)與榮光街29至33號(單數)。根據市建局第二階段SIA的資料,項目地盤總面積為約1,749平方米,估計約200戶住戶及30多戶小商戶受該重建計劃影響。本組採取了以下方式進行是次評估研究:

  • 受影響住戶問卷調查,並成功收回79份有效問卷
  • 與項目內不同住戶社群進行質性訪談,如長者及少數族裔、亦進行了一個別區的追縱調查,以協助分析長者社群的社區網絡需要
  • 受影響鋪戶訪談 ,並成功與其中十間鋪戶進行質性訪談

三) 重建項目住戶及鋪戶特點概覽

根據我們的社區調查,啟明街/榮光街項目裡住戶及小商戶有以下特點,在評估重建對他們帶來的負面影響時,值得留意:

  • 長者社群:超過兩成受訪居民為65歲或以上的長者人士,亦有將近四分一的受訪居民為退休人士,而社區網絡對長者社群的生活甚為重要。
  • 基層社區:將近三成受訪住戶的家庭每月收入少於$10,000元,遠低於全港家庭入息中位數$15,000,亦有接近一半的受訪住戶是劏房租客,「需要性」社區網絡對於舒緩基層生活負擔十分重要。
  • 項目裡的自住業主中,亦有分契業主,單位只有百多呎,即使獲得市建局賠償,他們在重建下,如何能夠在原區另覓新居,值得憂慮。
  • 少數族裔社群:雖然我們接觸到的少數族裔為數不多,但亦發現部份少數族裔住戶是酷刑聲請申請人(即俗稱難民),現有政策是否顧及他們的生活,值得關注。
  • 以服務基層街坊需要為主的小商戶:項目裡小商戶大多是與附近居民的生活息息相關的行業,如髮廊、零售(士多雜貨、食品批發)、茶餐廳及洗衣店等,生意主要倚靠附近基層社區的熟客網絡。

四) 居民社區網絡評估

4.1 社區歸屬感

將近一半的受訪者居住於土瓜灣超過十年以上,若只計算居住於土瓜灣超過30年的受訪者,亦接近三成,反映項目裡不少住戶於土瓜灣區長期生活。我們按自住業主和租客分類,進一步分析兩個群組於土瓜灣的居住年期:

  • 約七成的受訪業主居住於土瓜灣超過30年,反映他們大多建立一定程度的歸屬感,相信若搬離土瓜灣區會有相當程度的適應困難。
  • 超過八成受訪租客於土瓜灣居住年期不多於10年,但我們發現租客會有在同區流動搬遷的傾向,受訪租戶整體於土瓜灣區居住的年期是遠多於他們在現址居住的年期,這可能反映了租戶現時沒有租住權保障,常於租約期完結遇上迫遷或被大幅度加租,難以建立穩定住所,但他們仍傾向於土瓜灣區尋覓新住所。

4.2 土瓜灣區生活需要及支援網絡

最多受訪住戶回答「在土瓜灣居住有什麼好的地方」的首五項分別是交通方便、物價低廉、購物方便、就近上班、及良好的社區鄰里關係,大多是與居民日常生活直接所需有關,這反映了「需要性」社區網絡對受訪重建戶的生活是十分重要。

4.2.1 自住業主和基層租戶的社區網絡分析

我們按自住業主與租戶回答「在土瓜灣居住的好處」各分項的數字差別進行比較,發現:

  • 與自住業主相比,租戶回答的選項較多與「需要性」社區網絡有關,如就近上班和孩子上學、物價低廉、租金便宜等等,這可能是與項目裡的租戶大多是基層劏房戶相關,土瓜灣的社區特性能夠減輕他們日常生活上的負擔,如節省每天通勤所需的時間及生活成本。
  • 與住宅租戶比較,「情感性」社區網絡對自住業主明顯地更為重要,分別有接近一半及約三成的自住業主認為「居住多年」及「良好的社區鄰里關係」是在土瓜灣生活的好處,同一選項分別只有約一成及兩成多的租戶選擇,這可能與超過七成的受訪業主居住於土瓜灣超過30年,建立了相當程度的歸屬感有關。

4.2.2 長者組群的社區網絡分析

我們亦按年齡群組分類,比較60歲以下和60歲以上兩組受訪者回答「在土瓜灣居住的好處」各分項數字的差別:

  • 超過五成的60歲以上受訪長者認為在土瓜灣居住的好處是「交通方便」、「購物方便」和「物價低廉」,這反映對於年長人士來說,方便外出走動及輕易滿足生活所需的社區環境,對他們的日常生活特別重要。
  • 超過四成的60歲以上受訪長者認為「居住多年」是在土瓜灣生活的好處,同一選項在60歲以下受訪者組群中,只有約一成五的受訪者選擇。此外,受訪長者選擇良好的社區鄰里關係,亦遠較60歲以下受訪者多。這顯示「情感性」社區網絡對長者的重要性,一旦被迫搬離土瓜灣區,亦會較難適應。

除以上問卷調查外,我們亦與區內獨居長者進行質性訪談,了解他們的社區網絡需要。項目內有獨居長者的子女身在外地,亦有長者本身並無子女,他們甚為依靠區內的社區網絡生活。有獨居的婆婆現時已經80多歲,最恆常的社交活動是每週日前往附近的教會,而教會本身亦有探訪及送飯等活動和服務,既維繫著長者的社交聯繫,亦減輕她獨自生活所面對的重擔,若她一旦被迫搬離土瓜灣區,除了情感上頓失依靠外,亦會增添日常生活的各種困難。

我們也進行一個別區的追縱調查,以協助分析長者社群的社區網絡需要。有在旺角新填地街居住超過20年的婆婆,在重建後無奈搬至深水埗區公屋居住後,每天亦會步行起碼25分鐘,到旺角找尋舊街坊飲茶傾偈,來回一小時,體力和時間付出也很大。但另一方面也看到,鄰里對婆婆有特別重要的意義,幸好婆婆身體仍然十分健康,若是行動不便的長者,定必散失社區網絡平日裡所能提供的心靈和實際的支援。

4.2.3  少數族裔的社區網絡分析

問卷調查接觸到少數族裔的數量不多,因此未能進行群組比較分析,此部份主要靠質性訪談內容補充,分析他們的社區網絡需要。調查員成功與四戶少數族裔住戶進行訪談,當中兩戶是有香港居民身份的印度裔和巴基斯坦裔,另外兩戶是難民身份(即酷刑聲請申請人),重點如下:

  • 少數族裔住戶於土瓜灣區居住多年,同區亦有相同的族群聚居,形成互相依靠的社區網絡,而需要性和情感性社區網絡對他們十分重要。例如,少數族裔會於彼此住所探訪、聚會和食晚飯,可見其良好社區鄰里關係的重要性。
  • 有少數族裔住戶表示,憂慮在缺乏翻譯的情況下無法清楚得知有關重建的資訊,過去亦較少收過相關資訊
  • 在市建局現行政策下,難民住戶是沒有任何安置。現時他們在沒有工作權的情況下,每月只獲得約$1500的租金津貼,只能以和朋友合租的方式租住劏房或板房單位,他們甚為擔憂重建後同區租金越來越高,難以再找到可負擔的住屋居所。

五). 重建過程居民面對困難

重建項目內約八成居民表示在重建期間面對著不同的憂慮,只有約兩成居民表示沒有憂慮。他們的主要憂慮是:

  • 租務問題 (如擔心業主迫遷及大幅度加租);
  • 社區環境的惡化(如擔心失修加劇及治安惡化);
  • 憂慮未來的安置問題,如找不到適合及可負擔的新居所;
  • 無法得悉何時才有安置,也不知道會安置在何方,未能為將來生活早作打算

從問卷調查的結果中,我們並未發現啟明街/榮光街重建項目現時存有即時的迫遷問題,但是約兩成租戶現時沒有固定年期的租約,即以每月交租方式續租。由於沒有固定租約,業主只須給予一個月通知,即可要求租客搬走,因此亦存在租戶隨時被迫遷的風險。

項目內租戶於重建宣佈後被業主加租的現象較為普遍,有接近三成的租戶在宣佈重建後即面臨加租。由於調查開展於宣佈重建後的首半年內,所以我們未能估計在整個重建過程中的加租情況,有可能在問卷調查後出現更多的加租情況,或比現時反映的數字更加嚴重。

六.) 重建戶權益認知

問卷調查的結果反映大部分的受影響居民對於重建權益的認知並不足夠,亦對市建局作為公營機構之權責缺乏足夠認識:

  • 在重建程序方面,分別有超過八成受訪者並不了解重建項目的進展,及未聽聞過《收回土地條例》,而該條例是市建局可強收土地及在未有合適安置前迫遷受影響住戶的法律根據。
  • 自住業主對權益的認知並不足夠。有三成多受訪的自住業主表示從未聽過市建局的「七年樓齡賠償政策」及「樓換樓」政策,另外約五成人表示只是聽過但不太了解相關政策內容。
  • 受訪租戶對市建局近年推出的新政策明顯地認知不多。超過四分三的受訪租戶表示從未聽聞市建局的「安置大廈政策」,並不知悉即使不合公屋資格,亦可爭取入住市建局安置大廈。
  • 另外,市建局近年落實「住宅租客體恤援助計劃」,用作協助被業主迫遷的重建租戶,但調查發現本項目有將近七成受訪租戶從未聽過該項措施,讓人憂慮項目租戶即使面對迫遷問題,亦可能不了解自身權益及尋求協助。

七.) 鋪戶訪談分析

我們成功與項目中十間鋪戶進行質性訪談,包括髮廊、零售批發、士多雜貨、食肆、水電維修、寵物美容及洗衣店等不同行業,了解他們在重建下面對的憂慮,重點如下:

  • 以服務基層社區為主,重建瓦解熟客網絡:受訪的小商戶大多是小本經營的鋪租戶,經營的業務均是與附近基層街坊的生活息息相關,例如剪髮、茶餐廳、洗衣店、維修水電等。當市建局進行大規模重建,大量基層住戶被迫搬離土瓜灣,對依賴基層社區生存的小商戶來說,打擊甚大。有店主稱會「失去老街坊老顧客」,亦有店主擔心「十多年心血,毀於一旦」,憂慮失去原有的熟客網絡。
  • 重建過程期間生意大減,影響生計:除了現時身處的重建項目現址,周圍附近一帶均已經被市建局宣布重建,鋪租戶擔心當附近基層住戶陸續搬走,客源會大大減少,但他們仍需繼續交租,不能另覓新鋪搬離,皆因要等待市建局處理他們的賠償及重置問題,對生計的負面影響甚大。
  • 未來難以在原區找到可負擔及適合的店鋪:受訪的鋪租戶均指出選擇在現址開業的原因是租金較便宜及可負擔。亦有鋪戶認為舊區唐樓的特性能容納一些小本經營的行業,例如唐樓的鋪位大多向馬路及門口有泊車位,對要上落貨的鋪戶十分方便。他們認為在重建後要尋找適合及租金可負擔的鋪位,十分困難。有鋪租戶亦指出,現時有留意是否有適合的鋪位,但由於土瓜灣有太多重建項目,將近200個小商戶同時受清拆影響,導致整區租金大幅上升,甚至出現封盤的情況。

八.)  總結及建議措施

從以上的評估研究可見,不論是自住業主,抑或基層租戶,在土瓜灣區的社區網絡對他們的生活有一定重要性,前者較重視「情感性」社區網絡相關,與他們居住多年的歸屬感及建立了較深的社區鄰里關係相關。後者雖然在土瓜灣居住年期較少,但「需要性」的社區網絡對於基層租戶來說仍是十分重要,即是調查中有關上班、上學、買食物與日常用品這些每天都要辦的事,或是長者所需要的診所、醫院等設施。這是直接影響每個人每天生活質素最深,而又看上去最平凡的部份。

居民的社區網絡,往往與社區內提供日常生活所須服務的小店有關,由士多、文具店、食肆到髮廊等,小商戶的生意既依靠著土瓜灣舊區的熟客網絡,同時亦為附近居民提供著生活所需的用品和服務,使他們輕易滿足生活所需,減少經濟支出,這些正正就是對基層住戶甚為重要的「需要性」社區網絡。然而市建局於啟明街/榮光街第二階段SIA竟稱「這些一般性的零售及服務性質的商業活動在九龍城區亦屬常見」,彷彿為居民滿足日常生活所需的小店,就可以因為沒有當局眼中的「罕見」特色而失去生存的資格。

<市區重建策略>裡言明,須盡可能保存社區網絡,又謂重建應改善居民生活。本組認為,一次重建是否能真正改善,或至少不改差了原區居民的生活,很視乎以上兩種社區網絡有沒有受到損毀,或是否有獲得保存。而不論是「情感性」社區網絡,抑或「需要性」社區網絡,都是與社區環境密切相關,不能抽離「社區」的脈絡,去空談「網絡」,故保存社區網絡的第一步,就是讓原有居民在同區繼續居住,同時亦須保障原有街坊的經濟和文化生活不受破壞。

8.1今後重建規劃上應以「先建後拆」的方針為原則,讓所有受影 響人士,包括自住業主、基層租戶及小商戶等,均可以有原區安置/重置的機會

市建局應考慮研究各種原區安置的方案及可能性,如透過試行具體的分期重建以達致「先建後拆」、興建混合性房屋及提供回遷安置方案,讓所有受影響人士,包括自住業主、基層租戶及小商戶等,均可以有原區安置的機會。事實上,上世紀八十年代,房協做油麻地六街重建時(即現今的駿發花園),以「分期重建」方式來實現「先建後拆」,先把第一個重建區建成可租可賣的可負擔房屋,用以原區安置其後的重建區住戶,可見有關方式在技術上絕對可行。

早於2015年,土瓜灣社區組織[紅土社區達人],亦提供民間規劃方案供當局參考及採用,重點如下:

  • 建議將馬頭圍道及崇志街兩個地盤合而為一,分兩期發展。
  • 首先在馬頭圍道興建兩幢18層高共420個單位的樓宇後,安置受重建影響的崇志街居民遷入,然後才展開第二期重建,興建一幢25層高共有150個單位的樓宇。
  • 兩個地盤的3幢新樓,建議要包括私樓、居屋、公屋,最理想是在同一幢的樓宇內,包含三種模式的混合樓宇,令房屋資源更公平分配,令社區個結構較健康,不會只有窮人區或富貴區的兩極化。
  • 雖然市建局於2016-2017年度展開更多的重建項目,但由於重建後地積比例增加,可以安置數區不同街坊,而方案所採取「分期重建」及原區安置受影響的業主、租戶及鋪戶的方式,亦可應用於今後所有的重建發展中。

8.2 承認凍結日住戶及舖戶的租客身份,給予「回頭紙」,讓他們可選擇提前搬離

評估研究反映了住戶在重建過程的各種憂慮,包括失修加劇、租務問題等等,而根據市建局現時的重建程序,租戶要獲得安置或補償,需要先待市建局成功購買業權,若業主拒絕出售業權,隨時要等待數年或以上。而租戶於期間若遷離重建區,則喪失原有的安置或補償權益。

市建局重建的目標之一正是要改善生活於環境不友善的住戶之生活環境,而在凍結日登記的租戶,大多是劏房租戶,如若其業主會因貪重建獲利而迫遷他/她,又或者瘋狂加租、又或拒絕維修單位令租戶飽受生命安全威脅等等,絕對是市建局有責任照顧的一群。然而,現時市建局就相關問題的最新改善方案中,仍然只是協助被業主迫遷的租客,而漠視其他飽受加租、失修等問題的租戶。

本組認為,市建局既然聲稱「以人為本」,援助措施應該有足夠彈性,而非僵化留難,最簡單的方法是承認所有在凍結日已登記的租戶身份,若他/她在公佈重建後,不論以何種理由搬離重建區,都給予一張回頭紙,確該該住戶日後可獲與原有在凍結日已登記的合資格租戶的安置或補償權益。

8.3) 市建局應加強透明度,落實「與民共議」,每三個月落區與居民開會商討

在我們的調查中所見,整體來說,居民對重建政策的認知度不算高。重建與居民和舖戶的將來悉悉相關,理應每一步都與他們共識,及讓他們能以較易的渠道掌握資訊。同時,也可以見到,居民對於重建未來存在頗多憂慮,需要市建局相關的官員定期到社區裡,讓街坊諮詢和問責,故市建局應要三個月落區一次與居民開會商討。

───────

本組於2017年11月5日及18日於啟明街/榮光街重建項目附近公共空間的空地舉辦是次民間社區調查發佈會,以下是本組義工們就是次發佈會製作的街展展板:

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